全国人大代表张招兴：关于加快融资租赁立法的议案

 一、案由
         融资租赁在欧美发达国家是仅次于银行信贷的第二大融资工具，在我国被誉为朝阳产业。融资租赁具有多重功能，能为企业拓宽融资渠道，是社会经济体系中的一个重要环节，近年来全球融资租赁业务量每年都保持在7000亿美元左右。我国融资租赁公司数量由2003年的不足100家发展到目前的600多家，近年来，随着融资租赁社会认知度的加强，大型国有产业集团设立的融资租赁公司逐步增多，融资租赁作为投融资平台在企业集团中的作用得到加强。租赁公司的业务规模持续攀升，目前，各类融资租赁公司注册资本超过1500亿元，其中，金融租赁公司超过600亿元人民币，外资融资租赁公司近600亿人民币，内资试点融资租赁公司约300亿人民币[ 数据来源：中国外商投资企业协会租赁业委员会].融资租赁公司由外商投资为主，发展到国内著名银行、生产企业逐渐成为市场主导力量，例如工商银行、建设银行、交通银行、招商银行、民生银行、兴业银行、浦发银行等商业银行都设立了金融租赁公司，徐工集团、柳工集团、中航集团、南车集团、北车集团等也设立了融资租赁公司。于此同时，其服务领域广泛，融资租赁公司除在交通运输、医疗卫生、文化教育、办公设备、节能减排、工程机械、机床、印刷等传统领域提供融资服务外，农业、轨道交通、民生工程和海外业务得到较快发展。

但是，伴随着融资租赁行业在我国的迅猛发展及社会经济活动对该行业的迫切需求的提升，为融资租赁行业保驾护航的行业立法目前却仍是空白。2004年十届全国人大常委会曾将《中华人民共和国融资租赁法》列入立法规划，启动了融资租赁立法工作，经过人大财经委融资租赁法起草领导小组和起草工作小组近4年的努力，已经形成了《融资租赁法》（送审稿）。但因种种原因，融资租赁立法目前被搁置。于是上位法的缺失使得我国融资租赁行业在发展的过程中面临着诸多挑战，繁荣发展的同时一步步暴露出了由于缺乏法律保障所带来的严重的“伤痛”。

         二、案据

目前，融资租赁法制建设中多部门管理及与融资租赁行业相关的零散的法律条款部门规章制度并行现状为这个行业的进一步发展带来了诸多严重问题：

（一）最高人民法院关于融资租赁的司法解释无法律支撑

融资租赁业的发展给融资租赁的法制建设带来了挑战。作为“舶来品”，融资租赁来到中国之初，并没有相关的法律规定。发生案件纠纷时，当事人起诉到法院，法官对于这种交易形式不认同，甚至对合同的公平性、有效性产生质疑，出现了一些不符合国际惯例的判例。为了指导人民法院审理有关融资租赁纠纷，最高人民法院于1996年发布了《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》，以司法解释的形式弥补立法不足的空白，在没有立法的情况下就先有了司法解释，在立法实践中也属少见，在一定程度上缓解了当时融资租赁业面临的诉讼难的问题。

       （二）《合同法》无法为融资租赁合同提供物权依据
         1999年《合同法》的出台为融资租赁提供了法律上的依据。《合同法》第14章融资租赁合同从私法的角度明确了融资租赁三方当事人的权利及义务分配，对合同订立、合同生效、合同内容、合同履行、合同变更和转让、合同终止和解除等做了原则性的规定，对融资租赁立法具有里程碑的重要意义。然而，由于《合同法》是债权法，关于融资租赁的规定仅限于债权方面的规定，在租赁物的种类、租赁物的登记、租赁物取回等物权方面和机构管理等方面的内容没有涉及。从立法体例上看，在《合同法》中对具有相对独立理论和逻辑体系的融资租赁包含需要单行立法解决的繁杂内容，会带来《合同法》立法体例的巨大改变，也使得在《合同法》中完善融资租赁法律不好实施。

        （三）多头监管导致监管法规并行存在
         此外，在行业监管方面，目前存在着商务部对其监管的外商投资融资租赁公司制定的《外商投资租赁业管理办法》（商务部令2005年第5号）及银监会对其监管的金融租赁公司制定的《金融租赁公司管理办法》（银监会令2007年第1号），而内资试点融资租赁公司依据的则为2004年商务部、国家税务总局发布的《关于从事融资租赁业务有关问题的通知》。这些监管文件对融资租赁公司的市场准入、退出以及经营过程中的风险管理做了规定，但其立法级别较低，仅为部门规章或通知，缺乏足够的法律效力。

        （四）其他法律法规给融资租赁发展带来一系列问题
        此外，关于融资租赁的法律规定还散见在其他不同的法律法规之中，还有很多零星的、散落的法规、政策。而现行的这些关于融资租赁的规定中，还存在着很多相互不协调甚至矛盾的地方，阻碍了融资租赁实践的发展。如：

   1、行政机关由于对于融资租赁交易模式的本质特点不了解而发生的限制交易的行为时有发生：①海关问题，即承租人减免关税的优惠政策不应因以融资租赁方式进口而受到影响。目前在部分地方海关仍然以租赁物的所有人为融资租赁公司为由，不予办理减免税；②药监局对于融资租赁公司持有医疗器械的所有权提出异议，要求融资租赁公司按照行政要求取得医疗器械的经营许可。融资租赁公司完全是根据承租人的选择和要求为其提供购买医疗器械的融资，并不参与对医疗器械的经营活动，无须也不可能具备经营许可的条件；③飞机进口许可证仅发给航空公司，融资租赁公司没有引进飞机的许可，当事人只好通过售后回租等方式实现交易，增加了交易环节和交易成本。

   2、一些新的法律法规出台后，在相关的配套法律法规规定中并没有充分反映融资租赁交易模式的特性，有关融资租赁的特殊内容并没有在新法中体现。主要有：①关于租赁物的登记问题。如特殊动产如车辆的登记对抗问题，根据《物权法》第24条的规定，机动车物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。然而，根据现行有关机动车登记相关法规的规定，公安机关车辆管理所对机动车的登记仅为保证机动车安全上路行驶的一种行政措施，而非对机动车所有权的登记。这样一来，由于缺少一个有效的登记制度，出租人的利益难以得到保障，机动车融资租赁业务受到很大的制约；②关于《物权法》第106条规定的善意取得制度对出租人的隐患。融资租赁本身是一项中长期的融资，在租赁期限内，租赁物被承租人所占有，出租人并不实际占有和控制租赁物，这一点与占有与所有临时脱离的其他交易模式不同，如果没有一个法定的登记制度对租赁物上的权属状况予以公示，在承租人违约将租赁物转让给第三人时，出租人的权利就很难对抗善意取得的第三人。具有法律上的公示效力的登记需要有立法机关的授权才能够生效，而我国目前还没有系统有效的融资租赁登记制度。中国人民银行的征信系统中虽然有融资租赁登记系统，但由于没有被赋予法律效力且不是强制登记，使得实操中，很多融资租赁公司被恶意的承租方拖进旷日持久的维权诉讼中，有时甚至为保护自己对租赁物的所有权，同为受害者的两家租赁公司不得不无奈对簿公堂。

 3、融资租赁标的物范围存在很大的争议。

租赁物的范围不一致，尤其是不动产是否可以做租赁，一直存在着争议：

① 商务部作为外商投资融资租赁公司的主管部门，其颁发的《外商投资租赁业管理办法》第六条规定，租赁财产只能是动产及交通工具附带的软件、技术等无形资产，这样大大限制了外商投资融资租赁公司的业务范围。

② 银监会作为金融租赁公司的主管部门，其颁布的《金融租赁公司管理办法》却规定租赁资产为固定资产，将不动产也纳入了融资租赁经营的范围内，并未作出特别的限制。

③ 国际上一些被普遍参照的规范性文件也没有将不动产排除在租赁财产的范围外，如《国际统一私法协会国际融资租赁公约》规定，融资租赁的标的物为工厂、资本货物或其它设备（设备）；《租赁示范法》规定，租赁物是指承租人所有用于经营活动的财产，包括不动产、资本货物、设备、未来财产，特定的产成品、厂房和役畜（包括未出生的役畜），不包含货币或者有价证券，不会仅因其附着于或嵌入不动产而不再是租赁物。

《外商投资租赁业管理办法》对租赁物的限制使得我国的外商投资融资租赁公司在我国及国际市场的竞争中处于不平等的地位，不利于我国融资租赁业的发展。

从上述情况的分析，不难看出，随着融资租赁业务的迅猛发展，亟需为规范和保护融资租赁业务健康发展的单行行业立法。随着我国经济的发展，融资租赁在我国经济中的比重和涉及领域大大增加。从融资租赁的特性上看，它是基于资产的融资，全球租赁交易总量已占世界经济总量的很大比例。我国的融资租赁业务的快速全球化，也将使其成为该经济总量的重要组成部分，立法成为经济需求。

虽然融资租赁立法暂时搁置，但是，立法条件已经相对成熟。首先是较长时间的立法过程和众多领域专业人员的参与已经大大提高了社会各界对融资租赁的认知程度，普及推广了融资租赁观念；其次，融资租赁立法的社会需求已经引发了社会各界对融资租赁法律问题的广泛关注和探讨，立法技术已臻于成熟；再次，融资租赁业务的国际化和国际上融资租赁立法也督促着我国立法的进程，国际上现在也有对融资租赁进行专门立法的趋势，特别是在新兴市场国家最近几年立法的较多。目前除了我们所熟知的融资租赁国际公约以外，在国际统一私法协会的推动下，已制定并通过了《租赁示范法》，其目的就是为各国立法提供一个范本，并积极推动各国立法。国际融资租赁环境的优化也在催生我国的融资租赁立法。

因此，国内外经济环境以及国内融资租赁行业发展的现状在呼唤我国的融资租赁专门立法的出台，呼吁以全国人大财经委融资租赁法起草小组和起草工作小组的《融资租赁法（草案）》为基础，制定并颁布《中华人民共和国融资租赁法》。

通过《中华人民共和国融资租赁法》的颁布，规范融资租赁活动，维护融资租赁市场秩序，保护融资租赁当事人的合法权益，促进融资租赁业的健康发展。

全国人大代表王学东：加快融资租赁立法

融资租赁，因其具有融物和融资两项功能，在支持实体经济、支持装备制造业出口、盘活固定资产方面具有独特的优势，至2014年我国融资租赁规模已超过3万亿元，成为继信贷、证券、信托后国内第四大金融工具。 

但反观现有的法律环境，已不能满足融资租赁业的蓬勃发展，某些法规、规章甚至成为融资租赁发展的障碍。全国人大代表、国银金融租赁有限公司党委书记王学东今年提出一份“关于加快融资租赁立法的建议”。他认为，为规范国家金融秩序，保障融资租赁各方合法权益，促进融资租赁行业健康发展，有必要制定统一的融资租赁法律。 

统计显示，从2007年到2014年，我国融资租赁每年新增业务额由800亿元提升至9300亿元。截至2014年末，我国成立金融租赁公司30家，注册资本972亿元；成立融资租赁公司2000余家，注册资本5600余亿元。 

王学东认为，融资租赁业已形成以银行设立的金融租赁公司为主，大型企业与制造商设立的租赁公司齐头并进、多头鼎立的局面。在服务领域上依托股东专业优势，在各个领域百花齐放。中央过去几年在多份文件中提出支持融资租赁业发展，北京、上海等地方政府纷纷出台促进融资租赁业发展的政策措施，政策带来的红利在持续发酵，融资租赁业正面临更大的发展机遇。

在融资租赁业蓬勃发展的同时，现有法律环境仍然滞后，甚至成为融资租赁业发展的障碍。王学东表示，虽然我国《合同法》对融资租赁合同有所规范，但其债权行为规范的性质决定了对融资租赁中的物权部分难以进行调整，同时滥用《物权法》善意第三人制度的行为给融资租赁行业带来了较大的损害，出租人的租赁物被承租人恶意处分及第三人随意查封的案件时有发生。

此外，由于融资租赁的复合功能，业务涉及很多环节和方面，特别是交易模式、物权保护、财税政策，仅依靠《合同法》及司法解释方面的规定还不能充分、有效地保障融资租赁业的发展。一些涉及融资租赁各方面的规定散见于不同的法律、法规、规章中，还有很多零星、散落的政策，缺乏统一梳理、协调和规范。同时，与融资租赁业类似的行业如信托、基金等都有专门立法，作为市场第四大金融产品，融资租赁在法律上的地位与其市场地位严重不匹配，市场需要统一的融资租赁法进行调整。 

正由于缺乏统一、明确的立法，国家有关部委在制定部门规章时，往往忽略融资租赁的金融特性。例如在过去几年的“营改增”过程中，各地税务部门对融资租赁的认识不一，有的偏重于融资属性，有的偏重于融物属性，有的看重实质、有的看重表象，操作起来五花八门，给租赁业造成很大的困惑，甚至一度被迫中断了深受欢迎的设备售后回租业务。 

据此，王学东建议，应当制定“中华人民共和国融资租赁法”，明确融资租赁的金融属性，保护出租人对租赁物的所有权。同时，明确租赁物的产权登记原则及有关登记、交易税费的处理原则，特别是不动产融资租赁的属性及登记，规定在动产和不动产登记中应具备融资租赁的产权登记项目，合理处理其与《物权法》中善意取得制度之间的关系。根据特殊租赁物的属性，如机动车、航空器、船舶、卫星等，规定适用于该类租赁物的回收、处置程序。

全国人大代表胡大明：加快民间融资监管立法步伐

民间融资规模近年来不断扩大，已成为中小微企业、个体工商户及“三农”的重要融资渠道。“民间融资是我国社会资金融通的重要组成部分，在蓬勃发展的同时，相关管理工作相对滞后。 ”全国人大代表胡大明认为，加强顶层设计，正确引导和规范民间融资，是当前亟待解决的问题。

2013年，我国首部民间融资地方性法规《温州民间融资管理条例》出台。 2014年，山东出台全国第一个省级层面的民间融资机构监管办法。 2015年末，银监会发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》，目前正在向社会公开征求意见。 “上述法规及办法，仅对部分地方行政区域或网贷行业的民间融资行为进行监督管理。 ”胡大明指出，在国家层面，缺少专门的民间融资法，民间融资的法律地位仍不明确，与非法集资界限模糊。

“由于法律法规不健全，民间融资长期游离于金融监管之外。 ”胡大明说，防范和处置非法集资工作往往由各地政府金融工作办公室牵头负责，但金融办仅能对小额贷款公司和融资担保公司实施有效监管，对工商部门直接受理登记注册的投资咨询公司、借贷中介公司，以及商务部门审批的典当公司、融资租赁公司等，底细不清、查处无权、监管乏力。

胡大明建议尽快制定符合我国国情的民间融资管理法，将民间融资纳入法治化轨道，实现规范、有益、风险可控的管理目标。要明确界定民间融资和非法集资的界限，鼓励和保护正常的民间融资行为。降低民间融资机构准入门槛，加强事中、事后监管，引导民间融资阳光化运作，实行机构管理和行为管理两手抓，切实防范风险。明确和充实地方政府金融办职能和监管力量，切实解决民间融资多头管理、前瞻不足、效率不高的困局。